A construção de um sistema tributário nacional implicava na necessidade de harmonizar a tributação incidente sobre o patrimônio e a renda, a produção e circulação de bens e o comércio exterior. E isso impunha novos desafios ao seu trabalho, pois num país de grande dimensão territorial, acentuadas disparidades
socioeconômicas e existência de três níveis de governo, era necessário atentar para a realidade vigente e dispor da flexibilidade necessária para que o sistema
pudesse adaptar-se futuramente a mudanças nas condições econômicas e à evolução das ideias políticas.
A reforma tributária não podia, portanto, limitar-se a uma reformulação dos tributos. Tinha que estar ancorada em um novo modelo de federalismo fiscal, que também inovou nas regras adotadas para promover a redistribuição de receitas na Federação. Nesse novo modelo, destacava-se a criação do Fundo de Participação de Estados e Municípios, formado pelo aporte de receita de impostos federais e a partilha com municípios da receita do novo imposto estadual
sobre a circulação de mercadorias.